笔者按：

本文系美国历史学家、国防管理研究泰斗HaroldJClem经典著作《动员准备》第二章内容的整理简译。原书发表于年，是现代军事经济学的经典作品。

本书亦是笔者撰写较早一篇笔谈《美国军工二百年：超级大国“肌肉管理”的经验与痛楚》(点击跳转)的核心背景资料，有兴趣的读者可将其中第二章内容与本篇对照。

译文中的括号内容，除少数名称术语标注外，皆为原作者词句。

笔译水平有限，文中可能出现阙漏或不足，敬请诸位指正、交流。

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《动员准备》第二章：

两次世界大战中的美国经济动员

HaroldJ.Clem

对比分析美国在20世纪的两次世界大战中全国执行动员计划和任务(特别是有关经济和工业动员)的经验，我们就能深刻理解其在60年代努力执行动员准备规划所面临的任务及其范围。事实上，这两次战争不仅有力地显示了这项工作的壮观和复杂，而且表明，如果没有先进的动员准备制度，就要冒巨大的风险，并造成资源的浪费。

第一次世界大战中的动员计划

虽然美国当时在物力和人力资源方面有着巨大的潜力，虽然美国预先得到机会，观察在欧洲已经进行了3年左右的战争，但是，当它进入第一次世界大战时，恰如其在历史上经历的所有战争一样，对这场战争仍毫无准备。其实美国在年4月正式宣布参战时，人们普遍认为，这主要意味着给盟国提供军火，而没有别的意思。但是，美国参战后，这些盟国紧接着在军事上失利，并使美军更有必要到法国实行部署。同年夏天，美军第一师横渡大西洋，在西线“竖起旗帜”：9月，美国已制定出一个计划，即到年底，拟派出万军队。然而，当这些部队刚刚到达欧洲时，他们几乎不得不完全装备英国和法国制造的步枪和大炮，因为当时美国的这种物资储备相当有限。

在第一次世界大战中，美国在国家动员方面采取的第一个重大步骤，是年8月任命成立了一个国防委员会，其职责就是充当总统的顾问。它由陆军部长、海军部长，内政部长、农业部长、商业部长和劳工部长组成。支持它的是一个由7人组成的国防咨询委员会。国防委员会除了其他任务外，还负责“协调工业企业与国家安全福利资源的关系。”咨询委员会则建立了一系列工业咨询机构，主要由与工业有关的行政人员参加。它的办事机构后来腐蚀了动员的工作队伍，因为这些行政人员开始批准与其个人有关的公司签订采购合同，然而，当时又无法从其他地方找到一定数量能干的人从事这些工作。

战争爆发之后，临时的特别立法增加了许多紧急的临时机构：食品管理局(赫伯特·胡佛为局长)燃料管理局、外侨财产看护处、出口委员会(后来成为军事贸易委员会)、铁路军事委员会(后来成为美国铁路局)等等。海运局在战争爆发之前就成立了。但是，从总的方面看，却没有一个全面的计划。许多部门冒出一些相互冲突的机构。政府感到唯一办法是不断摸索，试用这些可以运转的战时机构。其实，战事爆发还不到一年，国会就通过《增员法案》(年5月20日)，授予总统紧急时期增添机构的一般权力。

对生产的管理和统制，是通过国防委员会的逐步发展来实现的。在战争爆发后三个月左右，建立了军事工业委员会。它逐步承担了以应付政府的需要为目标，使工业转产并对其进行管理的一切复杂工作。但是，直到年3月，威尔逊总统才给这个委员会以独立行政机构的地位：首先使其直接对他这个行政首脑负责；其次，任命伯纳德·巴鲁克·为该委员会的主席；第三，赋予该主席行使所有控制职权，除了制订物价之外。由总统依靠他当时作为行政首脑和总司令的权力，上述活动才被后来的《增员法案》所认可。

军事工业委员会是战争时期工作的主要指导机构。为了承担繁重的任务，确保充足的补给和物资源源不断地供应武装部队，采取的做法是统制资源──设备、原料、燃料、运输，劳工──使用一套优先次序的分配办法，把资源分配到那些专门建立的部门，并由它们决定物资的买卖和对实际购买力的控制。为了达到这些目标，该委员会成立了一大批高级职能部局，如优先次序分配部、资源保护部及设备管理部等。但真正的工作机构是由将近60个商品处负责，每个处由一名从有关工业招收的人员任处长，这些处掌握从原材料到制成品的整个过程，每个处负责处理与它有关的那个工业部门的问题。

工业管理计划最重要的特点可能是优先次序安排制度，这是通过政府和有影响的工业界代表之间进行的广泛讨论来进行的。所有的秩序和工作都被分成五个等级，总等级下再分次等级。最高等级专门用于军事工业委员会安排的优先项目。一个与工业委员会相并列的“优先次序部”，与该委员会一起工作。它们的主席由同一人担任。其它军事机构在“优先次序部”中派驻有高级代表。这个部也发布一些关于工业和工厂的先后次序的文件，对管理燃料和运输的政府机构进行指导。

战争时期，真正赋予军事工业委员会管理美国工业能力的，是它的征用权。这一权力主要得到年生效的许多法案的支持。这些法案涉及到广泛的项目──工厂、食品，燃料供应、运输以及其他各种与国防有关的设施。当这种征用权与交通运输分配权，决定先后次序的否决权等有影响的条件结合到一起时，军事工业委员会“就可以行使一种惩治那些内心不服管理的企业的权利。”尽管政府的这些严厉措施最初是以备用的形式设置的，而更多的是依靠协议解决的，但当企业知道这种权力能实施时，就变得更容易合作了。通常只要显示将要使用惩罚措施的企图就足够了

年春，美国参战时，政府的采购工作不仅权力分散，而且相互不协调。光陆军部就有5个，后来是8个分散的采购机构，而其它每个部门至少有一个这样的机构。结果，政府机关在价格、设备和交货问题上互相竞争。为了对此混乱局面进行整顿，最初由总军需部一个整顿委员会直接出面掌握，后来由军事工业委员会下设的各商品处负责。只是到战争结束时，为了进一步实现有秩序生产，采购部门才开始对6个月至一年的需求作评估。

在第一次世界大战中，政府推行的人力分配和使用计划，总的来说是分散的，是以一种相当初级的方法进行的。人力问题主要是在军事工业委员会之外进行的。在战争开始时，美国劳工联合会主席、国防咨询委员会六成员之一萨缪尔·冈珀斯，召开了一系列工业劳工以及劳资双方参加的会议，以加强对战争的支持。尽管这些会议最初导致劳资双方在避免工业纠纷的原则问题上都表示认可，双方并表示共同克制，但实际上还是发生了一些纠纷。许多纠纷最初由总统特别调停委员会(该委员会就是为此目的建立的。由劳工部长负责)调解。后来，这项工作交由国防工业劳工委员会管辖。

为战争服务而进行的劳工征集工作，通过劳工部的美国雇员署战地办公室实施，并由邮政总局腾出邮政局场地供工人和雇员集中。选征兵役局通过延期征召提供工作机会的办法对工业人力进行管理，并且在年发布“不是去干活，就是去打仗”的命令，以此进行劳工征集工作。虽然军事工业委员会着手建立了劳工分配先后次序，但在劳工短缺现象既普遍又严重，因而需要全面控制和管理人力之前，战争就结束了。

在交通运输和通信方面，政府均采取直接控制措施。铁路管理局控制铁路，海运委员会制定商船队航行计划，邮政总局局长对所有电话和电报系统进行控制和管理。甚至处于初创时期的无线电工业设施，都置于海军部长的管理之下。在此，政府直接而广泛地行使征用之权。

由于指导和统制工业生产的战时体制迟迟不得完善，因此，要估价美国刚卷入战争时整个工业的实际影响和实施情况是困难的。直到年7月，一个完整的工业生产优先次序体制才生效。事实上直到那时，钢铁工业才得到控制，而汽车工业(钢铁工业的一个大买主)被迫压缩客车生产。同样，燃料管理局在克服煤炭短缺方面经历了长时间的困境，直到年夏，国内煤炭的合理使用制度才建立起来。

总的来说，产品交货期过长，使得美国工业能力在较短的战争周期中没能发挥最大效率。然而，考虑到缺乏经验和没有准备的情况(美国正是在这种情况下进行战争动员工作的)，美国工业的运行显然是值得称道的。例如，在停战前19个月内，美国工厂倾吐出多得令人难忘的军械弹药，其中，相当部分的生产集中在年春夏。然而，这些装备运送到使用者手里为时太晚，以致不能用上。同一阶段，美国生产的步枪和无烟火药终于超过主要盟国，只是在机关枪和自动步枪的产量上，法国超过了美国。

不过，在大炮生产方面，美国出了问题。年6月，按计划在美军到达欧洲时，由法国和英国提供大炮。预计以后到欧洲的部队，将装备由美国制造的英─法同类型号的大炮。然而，美国工厂在承担这个任务的过程中，在翻译法国数据规格方面及制造某些必需部件问题上遇到了困难。尽管这些困难最终是克服了，但在停战之前，美国公司生产的完整的火炮还不到2,门。

尽管军事委员会在同类部门中以机构庞大而著称，但在第一次世界大战中，美国并没有在动员的指导和控制方面形成一个超级机构。最接近超级机构的部门是总统的战时内阁。它由巴鲁克·麦卡杜(铁路)、赫尔利(海运)、加菲尔德(燃料)、胡佛(食品)和麦考密克(贸易)六位先生组成。在总统参加的每周的例会上，这个小组进行磋商，报告工作进展情况，提出提高工作效率的建议。该小组既没有秘书长，也不象正规的工作小组那样进行活动。然而，巴鲁克认为，该小组对各种战时机构负责人的协调一致行动，却具有成功的影响力。他通过与威尔逊总统保持接触进一步增强这种影响力。而且“在他的一般职责范围内，每次要求行使新的权力时，通常可以得到总统某种形式上的批准。”

总而言之，美国既没有全国动员的经历，也没有全国动员的知识和经验，但从其参加第一次世界大战的19个月的实践来看，所获得的成就仍是巨大的。的确，那是个临时准备仓促上阵的时期，行动常常是实验性的、迟缓的。然而，人力动员、海外部队机动及向本国和盟国提供民用物资所达到的记录是令人难忘的。正如伯纳德·巴鲁克后来证实：“我们的军队从20万猛增到万的速度，年夏以每月,人的速度成功地开赴欧洲战场，这种奇迹不仅使我们的敌人而且使我们的盟国也感到惊讶。”

还有，在这么短的时间内，这个国家走过了从个人主义自由竞争通向有计划和有指导的全国动员的漫长路程。选征兵役局的“要么去干活，要么去打仗”的计划，已成为政策式的口号。工业动员、优先次序和分配制度、价格管理、定量分配、政府对工业界的管理等等这一切措施，其创立和实行的过程，都是步履艰难的。总之，我们完全可以说：美国政府在第一次世界大战中干得很好，它所采取的各种行动，符合现代战争的需要。

两次世界大战之间的未雨绸缪工作

第一次世界大战结束时，军事工业委员会建议保留一些主要的参谋办事机构，国内生产关键物资的工业企业要继续发展和建设，并把一个小型军火工业基础保存下来。但是，由于这些建议既与当时风行的政治气候不合拍，又与公众要求“回到正常秩序”去的情绪不相投，因此没有人予以理睬。正如下面所指出的那样，尽管在第一次世界大战与第二次世界大战期间的二十年中，做了一些计划工作，但实际上没有采取经济上的战备措施，以确保国家的动员水平达到足够的战备程度。而且，自此以后，美国的国家安全政策严重地依赖追求中立国地位，依赖那种虔诚的协议，并声称把战争作为国家政策的工具是非法的。说到底，这种政策是一种暗示可以不作动员准备的政策，大多数美国人甘愿支持这种政策。由于打败德意志帝国和拒绝参加“国联”，美国又显示了传统的心理状态，即认为“实力强国”的思想是令人厌恶的。

年美国制定了“中立法案”，年予以修正，年正式实行。这个法案与孤立主义在精神上是一致的，是当时公众情绪一个合乎逻辑的表现。它的条款来源于公众流行的看法，即国际银行家和军火制造商都是“制造死亡的商人”，对美国卷入第一次世界大战要负责。条款禁止运送军火或借钱给交战的任何一方，它们把受害者和侵略者不加任何区别。随后，这个法案在意大利与埃塞俄比亚战争和西班牙内战中实行。在实行中，法案帮助了侵略者，因为侵略不会在他们手中没有足够的军火时发生。即使受害者拥有工业能力，现代武器从订货，生产到交货所用时间之长，也会使他们在侵略者得逞之前，无法得到供应。

尽管军事工业委员会战后的建议没有被采纳，但人们对国家战备的重要性有了某种程度的认识，而且这些认识已纳入了年国会通过的《国防法案》之中。这个法案责成陆军部助理部长负责注意对“战争需要的基本物资和工业组织的动员”，提供足够的供应。结果，产生了陆军部的计划分局、陆海军弹药局(它使工业动员成为一个联合的事务)，陆军工业学院(培训负责采购和工业动员工作的军官)，并最终于—，，和年连续产生四个不同的《工业动员计划》，这些《工业动员计划》为政府提供一个战时在民间赞助下，管理和指导国家资源运用的蓝图。

考虑到以后的工业动员中运用第一次世界大战经验教训需要付出巨大努力，所以，上述《工业动员计划》清楚地说明了进行工业动员时必需的政府组织和行政管理程序。在一场战争中，当美军需要扩充到万兵员时，政府机构必须使美国的工业动员能支持美军的作战行动。由于潜在对手、可能爆发战争的地区和紧急时期权力的模糊不清，制定《工业动员计划》有一定的困难。

从组织上讲，《工业动员计划》提出的管理模式，来源于第一次世界大战中军事工业委员会所具有的特点。这种管理模式主要就是指定项目动员的先后次序，它包括：(a)定货，设施项目或工业分类优先次序；(b)特种设施分配的优先次序；(c)许可证、禁运法、允许通行法和授权搜查法施行的优先次序。对外贸易的统制(经济战)也具有重大意义。

拟建机构的核心，是一个叫做“战争资源管理局”的重要“超级机构”，它的权力将集中在一个直接向总统负责的行政官员手中，他得到一个咨询委员会的协助，这个委员会由其主要副手，国务院代表、三军及有关军事机构的代表组成。还建立了四个主要的协调规划部门，即设备、日用品、动力和燃料以及交通运输部。与此同时，与其它军事机构的联络也开始建立。与商业部门的联系仍由有影响的各工业企业代表组成的战时服务委员会来承担。

这个计划还考虑到，随着环境的要求可能组建其他应急机构，特别提到的是那些处理公共关系，兵役选征、金融、贸易、劳工和价格管理工作的机构。这些只是对战争资源管理局的补充，然而，也是属于协调性质的。军事需求和实际采购的决定，分别留给陆军部和海军部。

根据这个《工业动员计划》，建立战争资源管理局可不必等到宣战。当紧急情况可能出现时，就尽早地建立这一组织，至少应该组成骨架机构。这样，年7月底，当欧洲面临着战争的边缘时，计划制定者认为危险已经临近，美国可在数周内卷入。但是，事实不是这样。相反，人们当时感到，公众的观点带有强烈的孤立主义色彩，以致不能容许建立一个正式的“战争资源管理局”。因此，罗斯福建立了一个“战争资源委员会”。它暂时作为军火委员会的顾问机构而存在。但在紧急情况下，“将成为政府的执行机关，拥有类似过去的军事工业委员会的广泛权力。”

战争资源委员会由E·R·小斯特蒂纽斯(美国钢铁委员会主席)任主席。商业界其他四位杰出领导人与麻省理工学院和布鲁金斯学院院长被选为该委员会成员。然而，这个委员会还未着手为它未来的职能做准备，总统又怀疑这种方法在政治上的可行性。《工业动员计划》(其中大部分得到该委员会的认可)作为走向战争的一个步骤而遭到攻击──总统似乎对这种攻击特别敏感。还有，该委员会本身由于它据说是没有广泛的代表性，也成为严厉批评的对象。不过。可能更具有意义的是，实际上总统自己决不准备代表中央来掌握如此庞大的经济部门，而是宁愿把“缰绳”把握在自己手中。事实上，年8月30日在该委员会的一次会议中，总统强力地暗示，他倾向于在某种程度上修改国防机制──由一组专家顾问直接和个别地向他进行报告。结果，该委员会立即起草了一个修改的组织计划，以更好地适应总统的想法。这样，作为最后的法案，委员会在年10月向总统递交了一个经过修改的计划，计划中列出了该委员会建议成立的几个机构，作为战时全面负责管理的系统。每个机构都代表着总统权力的一个特别部分，并直接向总统报告。没有一个部门成为“超级机构”——如果那样的话，这个超级机构就会使其它机构仅仅成为它工作的补。总的来说，尽管《工业动员计划》的总模式被保留下来，但超级机构的概念实质上已作了修改，关键的部分掌握在总统手里。如同结果所表明的那样，美国卷入第二次世界大战后的头三年逐步发展变化的战时组织体制，基本上是根据战争资源委员会的计划建立并发展起来的，这一组织体制一直保持到战争资源局诞生时为止，战争资源局是这一体制发展的顶峰。

为什么在20年代和30年代制定的工业动员计划最后证明不适合第二次世界大战的需要呢？更准确地说就是，如果实行战前制定的计划是有可能的话，那么，为什么实施这些计划的效率极差，且困难重重呢？最常引用的主要原因之一是，在制定计划中，各军种对主要资源的需求计划囊括了整个国民经济。且不说《工业动员计划》对年的公众情绪是个太严厉的措施，就其整体来看，人们怀疑它的作者是些“军事’人员。授权武装部队在经济动员计划中承担过多的要求严密的军事方面的职责，这种行动可能一开始就是一个错误。年面临考验时，几乎不能指望公众普遍地(特别是自由派人士和劳工组织)支持一个武装部队与工商界头面人物全面协商后产生的计划。因为据认为，武装部队和工商界头面人物均乐于维持这种有利可图的关系。由于自由派和劳工团体极不喜欢战争和军事准备，他们传统上把军方与维持现状的保守主义联系在一起。再者，《工业动员计划》提出的以“战争资源管理局”来集中统制的方式(它的重要位置将由全国的爱国商业领袖来把持)，几乎无法预见它会得到当时具有政治影响力的自由派人士的支持。

由于计划制定中忽略了公众这个因素，公众对计划的内容一无所知，所以公众相当害怕《工业动员计划》的实施会危害公民自由、影响劳工的利益、危害新的政策及其它自由社会的目标。紧接着，人们就会认为，如果由总统的文职机构来承担经济动员计划的主要职责，人们就有证据说，计划的制订基本是由文职人员发挥作用的。这样，就可以避免人们批评军方在制订包括整个国民经济的计划过程中起决定性作用。

对于第二次世界大战前工业动员计划的第二种主要批评意见认为：尽管计划制定者似乎认识到需要公众的赞同和支持，但他们却很少向公众宣传其计划。人们指责他们低估了获取公众对动员措施支持的重要性。特别是在预警期到战争爆发的阶段，指责更多。当工业界开始实施设备分配计划和动员计划的其它内容时，看来一般公众对于正在进行中的战备工作毫无所知。

在制定计划的头十年中，由于自鸣得意，政府没有作出什么努力来寻求公众的支持，美国政府很快就认识到这种状态是计划的一大失误。当动员计划在30年代公开宣传时，由于这十年公民的情绪具有压抑，幻灭和愤世嫉俗的特点，计划者们已经发现公众对战争准备怀有敌意，由于公众和国会宁愿观望战争而不愿制定有效措施以介入战争，所以他们把注意力集中在制定中立法和其它一些措施上，即通过推动均等负担并打击牟取暴利的投机，以减少参加战争的吸引力。

20年代末期，欧洲的紧张形势日益增加。美国发起了一场积极的公开宣传运动，以希望公众对《工业动员计划》的目标和政策有明确的了解，然而，此时的公众反应，却认为是“危言耸听”。《工业动员计划》被描绘成一个建立独裁统治的蓝图，更多的舆论则把它说成：在这个计划的掩护下，进行秘密的战备、推行战时统制法并准备立即作战。那些想避免卷入战争的政治力量，比计划制订者原先预想的情况要强大得多。

面对强烈反对介入欧洲战争的阻力，即使总统支持《工业动员计划》，要获取公众和国会对工业动员计划的支持也是不可能的。总统除了以极其谨慎的态度推进工业动员计划以外，别无选择。最终采取的全国战备措施，可能会公然地违反计划人员制订的一些基本原则和政策，但是它们更加符合现实的政治状况。

这终于导致第三种也是全面的指责：决策者在从和平时期转入战争时期的问题上，反应迟缓、考虑浅肤、不负责任。决定发起一个经济动员的重要因素是政治力量，政治力量通过确定和平时期公众能够接受的正常经济结构变化的程度，来决定和限制战略与经济措施的实施速度。30年代的工业动员计划严格地建立在“动员日”的观念上，这一观念认为，“全面动员”就是在事先不作任何准备，战争一爆发即开始的全面动员。而实际情况是，总统出于政治原因以局部渐进的方式谨慎地进行战争动员。不幸的是，工业动员计划缺乏灵活性，以适应实际已经开始了的逐步动员的需要。总之，在这次动员行动中得出的重要教训是动员计划必须具备灵活性。动员可以暗中逐步进行而不是立即全部实行。还有，一国的动员计划，不管理论上多么完善，必须为政治领导人和选民所接受。

第二次世界大战中的局部动员

美国在第二次世界大战中的动员工作不是根据一个总计划来进行的。它是在一系列复杂的机构和计划指导下进行的：一个逐步渐进的过程。像第一次世界大战那样，这个国家又一次以不确定的步伐前进。其管理和行政机构是临时建立的，在这个过程中，第一次世界大战中发生过的许多错误又重新发生。然而，美国动员机构在第二次世界大战中逐步展开的局部动员取得了成功，促使局部动员的重要条件有两个：

1、国民经济在年仍具有大萧条的特点，它允许大量增加军工生产，并进行军事动员，而这些措施最初没有对—政府的指示造成压力，也没有增加萧条景象。

2、在珍珠港事件前，美国实施了局部动员，而珍珠港事件发生后，国家按照自己的时间表无所顾忌地以相当规模介入战争。

我们在此按年代顺序，分两部分讨论第二次世界大战中美国动员的组织机构与动员政策的演变情况：第一部分讨论一下年9月──年12月间美国采取的措施。这个阶段对经济的指导完全是咨询性的；第二部分讨论珍珠港事件后全国战时动员的发展，但着重谈经济和工业动员情况，紧急时期的机构问题只谈其中的一部分。

从欧洲战争爆发到珍珠港事件这一期间，世界大战发展的进程与美国采取的战备措施之间有着密切的关联。第二次世界大战在欧洲进行了将近9个月，美国仍然没有采取任何重大的紧急行动为将要到来的战争做准备。孤立主义和西欧盟国对军事能力的自信，在美国国内都造成了一种冷淡和自鸣得意的气氛。

自年9月德国入侵波兰到年春，欧洲的西部战线一直是平静的。寂静笼罩着与齐格菲防线相对的马奇诺防线，人们开始谈论着这场“虚假的”战争。当时人们都希望德国与西方国家达成一种不再兵戎相见就能保全面子的解决方案。同时，人们普遍认为美国置身这场冲突之外的可能性有了增加。结果，只有部分国会议员和公众支持动员工作或对西方盟国进行援助。

年暮春，当德国的坦克和飞机集群突然冲向低地国家(荷兰、比利时、卢森堡等国)，在敦刻尔克稍作停顿，立即席卷法国，在5月份迫使法国签约投降，这时美国才如梦方醒。此时出现了这样的前景，即英国可能垮台，组合在一起的英法舰队会调转炮口对着西半球。正是在这些事件发生之中，美国采取了三个意义重大的步骤。年5月，在仍然生效的第一次世界大战的法律的基础上，罗斯福总统在总统办公厅内，建立了紧急事务处理办公室，重新恢复了第一次大战时的国防委员会及其咨询机构──国防咨询委员会。紧急事务处理办公室将作为总统和国防机构之间的联络枢纽。其实，它也是作为支持后续成立的许多战时机构的合法的联接部门。后来根据行政命令建立的大多数紧急机构都是在紧急事务处理办公室领导之下的合法机构。

同时，总统呼吁国会采取行动，